口罩卖一元被罚数万元？行政执法不但应合法还应合理

黄锫

同济大学法学院副教授 法学博士 上海青年法学法律人才库成员

近日，湖北省洪湖市华康大药房因将进价0.6元/只的一次性口罩以1元/只的价格出售，被洪湖市市场监管局没收违法所得1万余元并罚款4万余元。虽然疫情严峻，口罩价格被临时管制，但舆论一边倒认为，一元钱的口罩完全是良心价，对处罚决定不可理解，纷纷觉得是执法过度。洪湖市市场监管局则回应称该行政处罚是依据省市场监管局的相关指导意见实施，有理有据。从洪湖市市场监管局所提出的湖北省市场监管局《关于新冠肺炎防控期间有关价格违法行为认定和处理的指导意见》的规定看，其中的确规定了：“公共卫生一级响应期间，与疫情相关的医用商品、防护消毒商品等一律不得涨价。”“所售商品无参照原价，购销差价额超过15%的，构成哄抬价格行为。”由此从表面上而言，洪湖市市场监管局的处罚决定是有法律依据的。

但是，我国依法行政原则不但要求行政执法应当合法，还应当合理。也就是说，行政执法不但要符合成文法的规定，而且还要与社会生活中民众普遍所持公平正义观念相符合。在目前这种严峻的战“疫”时刻，口罩已经成为必需品。在巨大的需求面前口罩的供给捉襟见肘，许多民众都已经买不到口罩。现在有商家愿意以1元/只的低价销售口罩，这对于民众而言不亚于雪中送炭。1元/只的价格无论如何说也不能算是高价，如果以这个价格销售还要被处罚，那么还会有商家愿意去找口罩的货源，花费人力、物力成本来销售口罩吗？这必然会导致市场上的口罩更加稀缺，民众更加买不到口罩。而从行政法上而言，这就属于明显不当的行政处罚行为。

湖北省市场监管局的这份《指导意见》从法律形式上看属于效力低于规章的行政规范性文件，其制定的初衷是好的，是为了防止疫情期间商家恶意哄抬物价，发国难财。然而其中“一刀切”地规定所有与疫情相关的商品一律不得涨价，或者超过购销差价15%属于哄抬价格予以处罚。这就没有考虑到疫情期间原材料、物流、人工等商品成本会上涨，而且上涨幅度会比平时高许多。这也必将导致出售的商品价格会随之上涨。此时如果下级市场监管执法机关依据该《指导意见》的规定，僵化地要求商家一律不得涨价或者简单以购销差价15%来进行限制，最终会导致商家不得不亏本销售商品。即使有商家出于社会责任感，宁愿亏本也去进货销售，但这不会是普遍现象。多数商家将会放弃进货，导致此类商品在市场上消失，民众有钱也买不到这类商品。

这种现象实际上对行政机关的执法水平提出了更高的要求。一方面在制定特殊时期行政执法依据时，行政机关应当更细致地根据这些事关民生的商品特性，综合考虑各类成本上涨的因素，确保商家的合理利润，以激励商家确保这类民生商品的供给。同时也要注意不能违反上位法的规定，比如我国行政法规《价格违法行为行政处罚规定》第6条仅规定禁止哄抬物价造成商品“过快、过高”上涨，而非一律不允许价格上涨。市场监管总局发布的《关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间查处哄抬价格违法行为的指导意见》中也没有“一刀切”地规定超过购销差价15%予以处罚。这两份法律文件都属于湖北省市场监管局《指导意见》的上位法，湖北省的这份《指导意见》与两者的规定存在矛盾之处。

另一方面在实际行政执法过程中，行政执法机关遇到诸如本案此类口罩卖1元/只虽违反有关规定，但却并不违背普通民众一般公平正义观念的特殊情况，应避免僵化的执法，而应及时与上级主管机关沟通，修订相关《指导意见》或者出台补充的规定。如果一时间难以修订执法依据，那么可以在法律框架内采取灵活的执法方式。比如根据《行政处罚法》第27条的规定，对于违法情节、违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。行政执法机关可以要求商家将价格调整到合法范围内，然后不予处罚（最好依据市场监管总局发布的《指导意见》调整）。虽然这样也会打击商家的积极性，但已经是在现行法律框架内尽可能做到合法又合理。从根本上而言，还是需要行政机关在制定特殊时期的执法依据时，应尊重客观经济规律，提高规则制定的技术水平。

可能会有人提出，这样的说法是理想化的，会大大增加行政执法机关的执法成本。笔者认为，法治本身就不是免费的午餐，依法行政的切实实现本就需要支付巨大的执行成本。对行政执法机关执法水平要求提高的确会让执法机关感到束缚，感到困难。但是，一时的束缚带来的正面收益却是长远的。比如本案中行政执法机关如果能够花费更多精力确保执法行为既合法又合理，就不会有随后这些舆论的斥责。行政执法机关在民众心目中形象也就不会受损。做到行政执法既合法又合理确实会存在很多困难，但是做任何事都可能会存在困难，我们不能因此就放弃努力。